三、為什么《指導(dǎo)意見》突出“化解”，而不是以前常常提到的“抑制、遏制”?
上述措辭的變化表明，此次《指導(dǎo)意見》更加注重遵循產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場變化的客觀規(guī)律，更傾向于有效發(fā)揮政府與市場的協(xié)調(diào)作用，而盡量避免單純和過多地依靠行政手段進行干預(yù)。從國際上看，許多國家在經(jīng)過一段較長時期高速增長之后，都曾出現(xiàn)過比較嚴重的產(chǎn)能過剩問題。而不同國家由于經(jīng)濟體制和發(fā)展模式的不同，應(yīng)對產(chǎn)能過剩問題的方式也有所不同。如美國自20世紀80年代中期以來，先后經(jīng)歷了四次較為嚴重的產(chǎn)能過剩。其間均出現(xiàn)過產(chǎn)能利用率大幅下降的現(xiàn)象。日本的產(chǎn)能過剩集中表現(xiàn)在20世紀70年代到80年代初，在經(jīng)濟持續(xù)多年高速增長之后，隨著石油危機等國際經(jīng)濟事件的發(fā)生，日本諸多產(chǎn)業(yè)尤其是基礎(chǔ)材料工業(yè)陷入了長期的生產(chǎn)停滯。比較而言，美國市場化程度較高，化解產(chǎn)能過剩主要依靠貨幣政策、財政政策等總量調(diào)控政策;而日本應(yīng)對產(chǎn)能過剩除總量調(diào)控政策之外，還較多地運用了產(chǎn)業(yè)政策等結(jié)構(gòu)性調(diào)控政策。從美日實踐來看，應(yīng)對產(chǎn)能過剩矛盾需要充分考慮一國的發(fā)展階段、市場環(huán)境、體制機制等具體因素。我國作為發(fā)展中國家，當前仍處于追趕階段和體制機制轉(zhuǎn)軌的環(huán)境中，一些不合理的非市場因素依然存在，使市場機制不能及時有效地抑制產(chǎn)能過剩的出現(xiàn)，增大了部分領(lǐng)域產(chǎn)能過剩發(fā)生的頻度和程度，削弱了市場機制對產(chǎn)能過剩的調(diào)節(jié)作用，也放大了產(chǎn)能過剩的負面效應(yīng)。因此，在我國市場化程度不斷提高的過程中，通過更好地厘清政府和市場邊界的“化解”來代替較多依托行政手段的“制止、遏制”更符合我國的發(fā)展階段和基本國情，也符合未來的改革趨勢?！吨笇?dǎo)意見》提出的相關(guān)政策措施具體地體現(xiàn)了這一重要變化，更多地著眼于發(fā)揮功能性政策的引導(dǎo)作用，建立化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾的長效機制，有利于充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用。
四、造成此輪產(chǎn)能嚴重過剩矛盾的主要原因是什么?
當前，我國產(chǎn)能過剩問題的形成既有國際金融危機沖擊下國際國內(nèi)需求下滑、競爭加劇等環(huán)境變化的短期因素影響，也是產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式粗放、體制機制不合理等諸多長期矛盾的集中體現(xiàn)。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
一是經(jīng)濟高速增長的拉動。隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程地加快，制造業(yè)進入了快速發(fā)展時期，基礎(chǔ)原材料產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能規(guī)模急劇擴張，資源消耗投入巨大。同時，受發(fā)展理念、發(fā)展階段、發(fā)展環(huán)境等因素的影響，“重數(shù)量、輕質(zhì)量、重規(guī)模、輕效益”的現(xiàn)象十分普遍，企業(yè)通過簡單擴大再生產(chǎn)就能獲得較好的利潤，并在放大的市場預(yù)期下加速擴張產(chǎn)能規(guī)模，且重化工行業(yè)由于投資大、勞動力密集，企業(yè)退出市場困難多，易形成產(chǎn)能過剩。
二是地方政府的投資助推。受我國現(xiàn)行財稅體制和干部考核體系影響，(進一步消除制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展的體制性障礙，促進稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。關(guān)于未來稀土產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向的設(shè)計，談了五點建議：
一、嚴格執(zhí)法，建立稀土管理長效機制。我國雖然還沒有稀有稀土金屬管理專屬性的法律法規(guī)，但是在其開采、生產(chǎn)、流通等各環(huán)節(jié)都是有法可依的，如在開采環(huán)節(jié)有礦產(chǎn)資源法，在冶煉生產(chǎn)環(huán)節(jié)有環(huán)保法，在進出口環(huán)節(jié)有海關(guān)法，在流通環(huán)節(jié)有稅法，另外還有行業(yè)指導(dǎo)意見等。但關(guān)鍵是要嚴格執(zhí)行法律法規(guī)，目前有法不依、執(zhí)法不嚴的問題普遍存在。各地也反映在行政執(zhí)法過程中遇到一些問題，比如對不符合產(chǎn)業(yè)政策、無證開采、超指標冶煉分離的現(xiàn)象，處理起來沒有法律依據(jù)等。鑒于此，一是加快稀有金屬的立法進程，盡快研究并出臺《稀有金屬管理條例》，為行業(yè)管理提供直接法規(guī)依據(jù);二是著力推進8部委聯(lián)合整治專項行動，并以此為契機探索長效的多部門聯(lián)動執(zhí)法機制;三是嚴厲打擊非法開采、超指標生產(chǎn)等違法違規(guī)行為，重點打擊稀土“黑色產(chǎn)業(yè)鏈”，加大對非法企業(yè)和當事人的懲罰力度，維護市場公平環(huán)境。
二、強化創(chuàng)新，培育高端應(yīng)用市場。稀土的戰(zhàn)略意義，不在于資源壟斷和初級產(chǎn)品供給，而在于高端應(yīng)用領(lǐng)域中所發(fā)揮的效能。稀土上游產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值很小，只有應(yīng)用起來，稀土的價值才會釋放出來，才能使資源優(yōu)勢真正轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、經(jīng)濟優(yōu)勢。我國稀土行業(yè)在開采、冶煉環(huán)節(jié)具備比較優(yōu)勢，但自主創(chuàng)新能力偏弱，后端應(yīng)用滯后，對整個行業(yè)的支撐不足。只有通過著力推進創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略，鼓勵支持行業(yè)
不斷提升原始創(chuàng)新和集成創(chuàng)新能力，突破關(guān)鍵共性技術(shù)，研發(fā)推廣新技術(shù)，不斷開拓新市場，提高發(fā)展的質(zhì)量和效益，才能實現(xiàn)行業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展和永續(xù)發(fā)展。建議國家有關(guān)部門加大稀土應(yīng)用研發(fā)支持力度，統(tǒng)籌規(guī)劃稀土專項資金，培育壯大稀土科研機構(gòu)和團隊，實施一批重大基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性科研項目，加快構(gòu)建稀土科技創(chuàng)新體系，著力提高自主創(chuàng)新能力，擴大稀土在高端產(chǎn)品中的應(yīng)用，帶動稀土產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。
三、分類管理，促進輕、重稀土協(xié)調(diào)發(fā)展。近兩年，美國、澳大利亞、俄羅斯、越南等國企業(yè)，紛紛加緊恢復(fù)生產(chǎn)或興建稀土開采、冶煉分離項目，據(jù)不完全統(tǒng)計，國外企業(yè)建成、在建的稀土產(chǎn)能已經(jīng)接近7萬噸，大部分是輕稀土項目，世界輕稀土多元化供應(yīng)格局已經(jīng)初步形成。而我國真正具有優(yōu)勢的，而且價值更高的是中重稀土。對輕稀土、中重稀土，應(yīng)該根據(jù)各自特點和情況，實行有區(qū)別的管理：一是對南方離子型稀土礦要進一步加強保護性開采管理措施，落實屬地監(jiān)管責任;二是加強流通環(huán)節(jié)稀土專用發(fā)票管理;三是建立中重稀土礦產(chǎn)資源國家儲備機制，保障國家戰(zhàn)略資源安全。
四、完善政策，培育提高行業(yè)競爭力。隨著行業(yè)發(fā)展水平的提升，國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境的改變，國家有關(guān)部門不斷調(diào)整完善稀土相關(guān)產(chǎn)業(yè)管理政策，更加注重宏觀調(diào)控，更加重視發(fā)揮企業(yè)主體作用和市場調(diào)節(jié)作用。下一步可以考慮：一是改善稀土指令性生產(chǎn)計劃管理，更多發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，激發(fā)市場主體活力;二是完善稀土的配額管理制度，逐步取消輕稀土出口配額管理，這既有利于提高行業(yè)
的國際競爭力，又能有效應(yīng)對貿(mào)易摩擦;三是建立退出機制，對于已的國際競爭力，又能有效應(yīng)對貿(mào)易摩擦;三是建立退出機制，對于已經(jīng)獲得準入資格的企業(yè)要定期核查，定期公告符合準入標準的企業(yè)名單。
五、合理布局，推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級。我國稀土資源富集地多位于老少邊窮地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展相對落后，希望通過開發(fā)利用稀土資源發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟。在制定稀土資源開發(fā)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策時，應(yīng)更加關(guān)注區(qū)域合理布局，妥善處理中央與地方、當前與長遠的關(guān)系。要探索建立稀土資源保護機制和配套的利益補償機制，采用轉(zhuǎn)移支付的方式，對資源保護涉及的地區(qū)及企業(yè)進行補償。統(tǒng)籌規(guī)劃稀土產(chǎn)業(yè)布局，充分考慮比較優(yōu)勢，大力推進行業(yè)兼并重組，推動形成各具特色、優(yōu)勢互補、結(jié)構(gòu)合理的稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，避免盲目發(fā)展和重復(fù)建設(shè)。
