各地方的優(yōu)惠政策也將一律廢除;對(duì)違反該《通知》規(guī)定的人員將追究責(zé)任。
緊急通知一出，關(guān)于“產(chǎn)能過剩”的爭(zhēng)議復(fù)起。而頗讓人有些訝異的是，根據(jù)中國(guó)有色金屬工業(yè)協(xié)會(huì)的統(tǒng)計(jì)，電解鋁行業(yè)竟有2/3的產(chǎn)能屬于未經(jīng)國(guó)家部委正式批準(zhǔn)的“黑戶”。這比另一個(gè)能源重工領(lǐng)域的鋼鐵行業(yè)更甚，鋼鐵行業(yè)有一半的產(chǎn)能屬于“違規(guī)產(chǎn)能”。
如今看來，8年的“抗擴(kuò)張”之戰(zhàn)，早已宣告功敗垂成。只是，如何解決這種政府與市場(chǎng)錯(cuò)位的深層矛盾?
過剩爭(zhēng)議
過剩還是不過剩，這是一個(gè)老問題。
工信部賴以得出產(chǎn)能過剩結(jié)論的數(shù)據(jù)是，到2010年底，全國(guó)電解鋁產(chǎn)能2300萬噸，實(shí)際產(chǎn)量1560萬噸，設(shè)備利用率僅70%。而2010年1~11月鋁冶煉行業(yè)利潤(rùn)104.41億元，銷售利潤(rùn)率僅3.59%，遠(yuǎn)低于工業(yè)行業(yè)平均水平。
但工信部的數(shù)據(jù)卻與中國(guó)有色金屬工業(yè)協(xié)會(huì)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)出現(xiàn)了打架的現(xiàn)象，根據(jù)后者的統(tǒng)計(jì)，2010年電解鋁行業(yè)的設(shè)備利用率為75%~80%。
5~10個(gè)百分點(diǎn)的差異，對(duì)電解鋁行業(yè)來說意味著什么?“正常的設(shè)備利用率一般在88%~92%之間，如果是70%，明顯是偏低的，企業(yè)可能就處于虧損狀態(tài)了。”中國(guó)五礦集團(tuán)的人士對(duì)本刊記者說。
“70%的設(shè)備利用率對(duì)電解鋁行業(yè)和企業(yè)意味著行業(yè)資源利用率相當(dāng)?shù)?，資源浪費(fèi)嚴(yán)重。”中投顧問公司冶金行業(yè)研究員苑志斌對(duì)記者進(jìn)一步解釋說。
苑志斌分析，兩個(gè)數(shù)據(jù)打架的可能性是由于信息的覆蓋度存在相當(dāng)?shù)恼`差，誤差的大小與機(jī)構(gòu)調(diào)查市場(chǎng)的深入程度有關(guān)。同時(shí)，行業(yè)內(nèi)也存在一定數(shù)量的“隱形”企業(yè)以及“隱形”產(chǎn)能，未能納入調(diào)查范圍。因此，工信部統(tǒng)計(jì)的設(shè)備利用率與行業(yè)協(xié)會(huì)數(shù)據(jù)不太一致。
五礦集團(tuán)人士認(rèn)為，從70%的設(shè)備利用率并不能推導(dǎo)出行業(yè)整體產(chǎn)能過剩的結(jié)論，“中國(guó)電解鋁在過去幾年中一直處于快速擴(kuò)張的狀態(tài)中，新項(xiàng)目不停地在投產(chǎn)，但在計(jì)算設(shè)備利用率的時(shí)候，是利用一年中的總產(chǎn)能作為分母，這導(dǎo)致的情況是，比如一個(gè)20萬噸的項(xiàng)目，最后一季度才開始投產(chǎn)，實(shí)際產(chǎn)量可能只有3萬~4萬噸，但計(jì)算出來的整年設(shè)備利用率，明顯就是偏低的。”
“有10幾家企業(yè)都處于這樣的投產(chǎn)情況，整個(gè)行業(yè)的設(shè)備利用率就被拉低了。”他說。
如果從總供給和總需求的角度來分析，“產(chǎn)能過剩”一說也是備受爭(zhēng)議的。“上游的生產(chǎn)能力和下游的需求量并不匹配，下游鋁加工的需求量超過了2200萬噸，電解鋁企業(yè)并沒有出現(xiàn)自動(dòng)降產(chǎn)的情況。”尚輕時(shí)代金屬信息咨詢公司市場(chǎng)總監(jiān)王登文對(duì)記者說。
而另一個(gè)特殊的情況是，2010年為國(guó)家“十一五”規(guī)劃收尾之年，為了完成“十一五”期間的節(jié)能減排任務(wù)，各地采取了拉閘限電、部分關(guān)停電解鋁等節(jié)能減排壓力較大項(xiàng)目的舉措，導(dǎo)致設(shè)備利用率的下降，“設(shè)備的閑置并不是因?yàn)楣┣箨P(guān)系導(dǎo)致的。”五礦集團(tuán)人士認(rèn)為。
對(duì)所謂產(chǎn)能過剩的不認(rèn)可，導(dǎo)致企業(yè)仍在繼續(xù)擴(kuò)大產(chǎn)能，統(tǒng)計(jì)顯示，目前全國(guó)擬建電解鋁項(xiàng)目23個(gè)，總規(guī)模774萬噸，總投資達(dá)770億元。而據(jù)王登文透露，新一輪的電解鋁建設(shè)正在新疆展開，多個(gè)擬建在建項(xiàng)目將獲投產(chǎn)。
擴(kuò)張的原因
事實(shí)上，產(chǎn)能過剩的爭(zhēng)議這些年一直伴隨著電解鋁行業(yè)。
2001年，中國(guó)成為世界第一產(chǎn)鋁大國(guó)，并首次實(shí)現(xiàn)了由電解鋁的凈進(jìn)口國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)閮舫隹趪?guó)。但在2003年，國(guó)家發(fā)改委等6部委及央行共同出臺(tái)了《關(guān)于制止電解鋁行業(yè)違規(guī)建設(shè)盲目投資的若干意見》，禁止不符合產(chǎn)業(yè)政策和發(fā)展規(guī)劃的電解鋁、氧化鋁項(xiàng)目的批準(zhǔn)。然而，隨后電解鋁的產(chǎn)量就從2003年的554多萬噸增長(zhǎng)到2007年的1250萬噸。
2009年，國(guó)家發(fā)改委再度重申：3年內(nèi)原則上不再核準(zhǔn)新建、改擴(kuò)建電解鋁項(xiàng)目。但這一年里電解鋁產(chǎn)能反而出現(xiàn)了25%以上的擴(kuò)張，及近700萬噸的擬建、在建產(chǎn)能，至2010年已突破2000萬噸。
政策的限制并未能阻止電解鋁產(chǎn)能的一路狂奔，原因何在?
“這些年電解鋁產(chǎn)能不降反升的真正原因在于經(jīng)濟(jì)利益推動(dòng)下的產(chǎn)能擴(kuò)張，在金融危機(jī)之前，國(guó)際市場(chǎng)鋁價(jià)一直處于上升的階段且利潤(rùn)相當(dāng)豐厚，在宏觀經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的情況下，電解鋁具有投資價(jià)值。”苑志斌說。
統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在2003年中央部委制止盲目投資意見之后，2004~2007年，鋁冶煉行業(yè)的利潤(rùn)總額分別為106億元、119億元、281億元和369億元。2008~2009年由于金融危機(jī)影響，鋁治煉行業(yè)利潤(rùn)總額分別下降至124億元、59億元，2010年則回升至118億元。
中國(guó)電解鋁在此期間產(chǎn)能的不斷擴(kuò)張，投資回報(bào)率的攀升，不但得益于整體經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，包括房地產(chǎn)、汽車、基礎(chǔ)設(shè)施等行業(yè)的需求迅猛，也得益于中國(guó)市場(chǎng)在國(guó)際市場(chǎng)上具有資源成本以及勞動(dòng)力成本較低等優(yōu)勢(shì)，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力較強(qiáng)。
其中，地方政府在助推產(chǎn)能的擴(kuò)張中也扮演了重要角色。“地方政府在拉動(dòng)GDP與開發(fā)鋁土礦資源的意愿下同樣也是電解鋁項(xiàng)目擴(kuò)張的推手。”苑志斌說。由于重工業(yè)所帶來的GDP業(yè)績(jī)?cè)鲩L(zhǎng)，地方政府為電解鋁提供了低成本的土地、環(huán)保、貸款利率甚至優(yōu)惠電價(jià)，在國(guó)家層面，也享受了出口退稅的優(yōu)惠政策。
就在這樣的市場(chǎng)環(huán)境下，中央出臺(tái)的各種限制措施顯然是難以阻擋企業(yè)對(duì)于利潤(rùn)的追求的，但卻一直都未放棄遏制這種擴(kuò)張的努力，不斷動(dòng)用和收縮各種審批權(quán)限。
“電解鋁項(xiàng)目審批權(quán)原則上是歸屬于國(guó)家發(fā)改委，但也牽涉其它部門，而地方政府投資的主要審批權(quán)在地方政府手中，在地方政府的推動(dòng)下經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)繞道建設(shè)、先上后批等現(xiàn)象，也就是說目前的部分電解鋁項(xiàng)目多是通過不正規(guī)手段上馬，多為黑戶。”苑志斌指出。
電解鋁行業(yè)未批先建的數(shù)量到底有多大?根據(jù)中國(guó)有色金屬工業(yè)協(xié)會(huì)的透露，現(xiàn)時(shí)的2300萬噸產(chǎn)能中，只有600萬噸是有國(guó)家發(fā)改委批文的，這意味著，有2/3以上的產(chǎn)能是屬于“黑戶”。
有色金屬技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究院原副院長(zhǎng)劉援朝曾指出：“2005年以后國(guó)家要求所有的電解鋁和氧化鋁項(xiàng)目必須經(jīng)過環(huán)評(píng)，通過環(huán)評(píng)后才能報(bào)國(guó)家發(fā)改委審批;2006年起還規(guī)定，所有未獲批的項(xiàng)目沒有土地使用權(quán)。而且從2005年以后，真正獲批的項(xiàng)目就很少了。”
這種政府調(diào)控與市場(chǎng)推動(dòng)中出現(xiàn)的落差，給行業(yè)反而造成了負(fù)面影響：“中國(guó)鋁工業(yè)面臨的問題在于，市場(chǎng)信息非常不透明，由于國(guó)家不鼓勵(lì)產(chǎn)能擴(kuò)張，項(xiàng)目上馬都不是很公開的事，大家各自背靠，搞不清楚市場(chǎng)情況到底是怎么樣的。”尚輕時(shí)代金屬信息咨詢公司總經(jīng)理董春明說。
調(diào)控利弊
“宏觀政策對(duì)產(chǎn)業(yè)應(yīng)該發(fā)揮積極的引導(dǎo)作用，而不應(yīng)該是強(qiáng)行用行政手段去限制。”王登文指出。
一個(gè)例子是，2007年發(fā)改委為限制產(chǎn)能，公布《鋁行業(yè)準(zhǔn)入條件》，在該《條件》中，不但規(guī)定了企業(yè)項(xiàng)目的生產(chǎn)規(guī)模、資本金比例，甚至細(xì)化到了長(zhǎng)期合同原料比例、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，以及具體的能耗指標(biāo)和成品率。“不同的企業(yè)生產(chǎn)方式和管理流程不一樣，怎么可能把這些比例都控制在同一個(gè)程度呢?”王說。
這都注定這些政策最終無法執(zhí)行，形同虛設(shè)，逃脫不了失敗的命運(yùn)。
“如果政府要引導(dǎo)行業(yè)，那可以取消出口退稅和電價(jià)優(yōu)惠這些行政扶持措施，在項(xiàng)目用地和環(huán)保評(píng)估上查處違法的做法，但不要替代行業(yè)和企業(yè)的來亂發(fā)布信息和亂替企業(yè)做決策。”河南一家民營(yíng)電解鋁企業(yè)人士對(duì)記者抱怨說。
他還指出這些政策導(dǎo)致了行業(yè)內(nèi)的不公平競(jìng)爭(zhēng)。電解鋁作為能源化工行業(yè)，最早由冶金部主管，中國(guó)鋁業(yè)一家獨(dú)大，后來撤銷這種計(jì)劃管理體制后下放到地方，才促進(jìn)了中國(guó)鋁工業(yè)的大發(fā)展，2001年后市場(chǎng)化步伐逐漸加快，打破了過去由中鋁一家供應(yīng)上游原料氧化鋁的局面，民營(yíng)企業(yè)的崛起帶動(dòng)了行業(yè)的發(fā)展。
“經(jīng)濟(jì)形勢(shì)好轉(zhuǎn)以及盈利回升是引導(dǎo)企業(yè)擴(kuò)張的主要因素，由于市場(chǎng)配置資源的作用并未充分發(fā)揮，因此，國(guó)企仍是擴(kuò)張的主力。顯然，電解鋁行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境并未充分體現(xiàn)公平性，市場(chǎng)在資源占有、能源供應(yīng)、項(xiàng)目審批、貿(mào)易政策等方面仍然存在非市場(chǎng)性因素。”苑志斌亦說。
以2004年為例，在嚴(yán)控投資過熱行業(yè)的背景下，中鋁同樣進(jìn)行了擴(kuò)張，在全國(guó)最大的電解鋁基地河南進(jìn)行了多項(xiàng)投產(chǎn)和并購(gòu)，并屢屢進(jìn)行海外并購(gòu)，盲目擴(kuò)張的結(jié)果在2008~2009年，中鋁就巨虧120億元。
由于電解鋁對(duì)能源的依賴，電力成本占了電解鋁生產(chǎn)成本的40%以上，因此擁有自主發(fā)電能力的企業(yè)在成本上相當(dāng)重要，中鋁、中電投等國(guó)有企業(yè)在電力成本上無疑是占據(jù)了優(yōu)勢(shì)，因此，在有些地區(qū)，取消電價(jià)優(yōu)惠政策便出現(xiàn)了對(duì)國(guó)企和民企厚此薄彼的情況。目前在西部地區(qū)的擴(kuò)張中，國(guó)有企業(yè)也占據(jù)了優(yōu)勢(shì)。
在最新的《通知》出臺(tái)之前，中鋁2010年年底已完成兩大項(xiàng)目總計(jì)45萬噸電解鋁的技改和建設(shè)，今年將正式投產(chǎn)。
“未來這些大量的‘黑戶’產(chǎn)能怎么辦?現(xiàn)在還沒有給出答案，但從補(bǔ)辦手續(xù)的情況來看，大型的國(guó)有企業(yè)明顯比民營(yíng)企業(yè)掌握著更多的資源。”上述民營(yíng)企業(yè)人士表示了擔(dān)憂。
